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关于杭州市工业园区土地利用情况的调研报告

作者: 来源:城建环保工委 日期:2016-01-12

  土地资源要素是社会经济发展的重要保障。党的十八大以来,国家推进实施资源节约优先战略,严格实行耕地保护制度,提出了“严控增量、盘活存量、优化结构、提升效率”的十六字方针,要求控制开发强度,节约集约利用土地。杭州是一个地少人多的城市,可利用土地资源稀缺,在国家对建设用地实行总量控制和减量化管理的大背景下,如何充分挖掘土地利用潜力,以有限的土地资源消耗支撑我市更大规模的经济增长,成为当前工作中亟待解决的问题。课题组结合市人大常委会专题调研,对我市工业园区土地利用情况进行了深入研究,通过综合评估和量化比较,掌握园区土地节约集约利用现状,分析存在问题,提出对策建议,为推进土地利用方式转变、实现土地资源要素保障提供参考。

  一、基本情况

  工业园区是城市经济发展的主平台,是土地节约集约利用的核心所在,而园区的重点主要在省级以上产业平台。2014年,我市启动省级以上产业平台节约集约用地情况调查,结果显示,杭州高新技术开发区因以高科技产业为支柱,鼓励传统工业转型升级,积极出台扶持政策,节地水平遥遥领先;杭州经济技术开发区坚持大项目、大企业引领,注重技术革新,节地水平总体较高;萧山、余杭范围内开发区以增量发展为主要导向,企业用地效益良莠不齐,盘活存量用地较少,节地水平处于中游;富阳、桐庐、淳安、建德、临安等地因受地理位置所限,土地利用水平整体偏低。

  我市的产业园区土地利用主要呈现出以下特点:一是地域分化明显。各开发区(园区)土地节约集约利用水平发展不平衡,产业用地各项评估指标最高值与最低值之间相差悬殊,亩均工业产值超过8倍、亩均增加值接近40倍、亩均纳税超过50倍、亩均利润超过150倍。二是产业差距突出。不同产业类型用地集约程度差异较大,以高新技术产业为主的开发区(园区),产出效益普遍较好,用地优势明显;而以普通制造业为主的开发区(园区),容积率相对偏低,开发强度不高。三是存量潜力巨大。截至2015年7月底,我市产业用地存量资源接近9万亩,其中“批而未供”土地4.2万亩,“供而未用”土地3.5万亩,“低效用地”1.3万亩,可挖掘潜力充足。

  二、主要做法及成效

  近年来,我市新增用地计划指标受到严格控制,2013年新增用地25800亩,2015年降至16316亩,两年降幅达到40%。面对新常态,传统的依赖新增用地驱动经济发展的土地利用方式显然已难以为继。市政府及有关部门对此高度重视,以实施“空间换地”、“亩产倍增”工程为载体,坚持锁定总量、优用增量、盘活存量、提高质量,全面推动土地利用方式由外延粗放型向内涵集约型转变。

  (一)加强组织领导,明确目标责任。为确保土地节约集约利用工作的顺利开展,我市成立了由市长担任组长、分管副市长担任副组长的杭州市推进土地节约集约利用工作领导小组,统筹全市工作。根据国家对促进节约集约用地工作的统一部署和全省实施“亩产倍增”计划深化土地节约集约利用的有关要求,结合我市市情实际,确立了“2020年底全市单位建设用地GDP比2010年底翻一番”的总目标,以此为核心,进一步优化土地空间布局,加强建设用地指标管控,促进低效土地盘活利用,强化建设项目用地监管,控制并引导产业用地向开发区(园区)集中。随后,制定了《杭州市推进“空间换地”实施“亩产倍增”行动方案(2014-2017年)》,从市节地办,区、县(市)政府(管委会)、市级牵头单位、市级协作单位4个层面对目标任务进行了细化分解,明确步骤要求、落实责任主体,确保各项工作扎实有序推进。

  (二)完善政策体系,构建制度保障。2014年以来,市政府相继出台一系列制度文件,构筑形成了以《杭州市人民政府关于实施“亩产倍增”计划促进土地节约集约利用的若干意见》为统领的“1+X”节地组合政策体系,配套内容涵盖工业用地、创新型产业用地、楼宇用地、公共停车场库用地、10%留用地、农村宅基地、“三改一拆”用地等多个方面,基本实现市场化配置土地要素的政策全覆盖。在此基础上,建立健全考核机制,将存量土地盘活纳入党政领导班子实绩考核评价及各区、县(市)年度综合考评,与各地区新增指标分配相挂钩,发挥考核正向和反向激励作用,形成有力制度保障。同时,加大政策宣传力度,组织举办产业用地新政培训会,开展“进区入企”一对一专项服务,为产业用地新政落地做好充分准备。

  (三)优化调控手段,强化过程监管。一是创新土地利用方式。将创新型产业从传统二产中分离,地价按工业用地的1.5倍确定;根据产业项目生命周期和行业特点,提供“菜单式”供地选择;对科技型企业优化论证控制指标,适当放宽工业用地容积率、绿地率、建筑密度等管控要求;实行低效用地分割盘活,鼓励标准厂房分割转让。二是创新奖优调弱举措。对产业项目进行准入评估,提高准入门槛;对存量企业进行亩产排名,开展分等评级;根据评估、排名结果,实行土地要素差别化配置;对符合杭州产业发展导向的工业项目,实施地价修正,鼓励战略性新兴产业做强做大。三是创新合同监管模式。建立履约保证金制度,将《履约监管协议书》、《交地协议书》与《土地出让合同》分离,明确属地政府、受让单位、土地开发主体等各方责任,对产业项目开工、竣工、投产环节实行全过程监管。

  (四)推进存量挖潜,提升节地水平。为加快推动存量土地盘活,我市启动实施“存量三块地”攻坚盘活“五个一批”工程,以各区、县(市)政府和开发区管委会作为责任主体,块抓条保、统筹推进。对具备供地条件的项目用地,加快供应一批;对征迁未完成地块,纳入“双清”范围,攻坚清零一批;对原报批项目取消或暂不实施的,协调原报批主体退出用地,调整置换一批;对超期未动工的“供而未用”土地,定期开展履约清理,协调解决审批难题,督促开工一批;对由于市场、资金等企业自身原因无力继续开发的项目,由属地政府收回土地后重新安排项目建设,有序规范一批。2014年,我市共完成低效用地再开发1.3万亩,消化批而未供土地6.4万亩,收回供而未用土地2246亩。2015年,我市积极推行产业用地新政,有效提升土地利用效率,出让的450亩工业用地平均容积率达到2.82,远高于国家及省市规定的工业用地容积率控制标准,与普通商品公建用地的容积率不相上下。

  三、存在问题

  虽然通过采取一系列措施,我市土地节约集约利用工作得到了有力推进,工业园区节地管理水平有了明显提升,但与国内先进城市相比、与土地要素保障的要求相比仍有差距,工作中还存在一些薄弱环节,主要表现在:

  (一)转型共识尚未完全形成。面对日趋严峻的土地要素保障形势,积极落实产业新政、推进集约高效用地已刻不容缓,但部分地区对土地资源的开发利用仍然存在增量依赖惯性。一方面是批而未供、供而未用、低效用地数量惊人,建设用地闲置现象突出;另一方面又不断反映空间没有、指标没有,项目落不了地、开不了工。有些园区只重视争取新增用地指标,忽视存量土地盘活,没有真正建立起行之有效的低效用地腾退机制,园区内未建或在建项目多,企业达产慢,低小散产业依然存在,影响用地效率。

  (二)节地水平仍然总体偏低。虽然我市个别开发区(园区)亩均效益已居全国前列,但就整体而言,工业用地节约集约利用程度仍然不高。省级以上产业平台中,开发程度低于60%的有9家,最低的仅为4%;用地效率低于60%的有5家,最低的仅为17%。根据《杭州市人民政府关于实施“亩产倍增”计划促进土地节约集约利用的若干意见》有关要求,工业用地容积率不得低于1.2,标准厂房用地容积率不得低于1.8。而以节地水平较高的杭州高新技术开发区为例,园区可独立计算容积率的123家用地企业中,容积率在1.0-1.8之间的有37家(占比30%),低于1.0的有30家(占比24%)。

  (三)园区管理还需不断强化。各开发区(园区)在管理效能上的差异,一定程度导致了土地节约集约利用水平的参差不齐。有的园区产业布局缺乏合理规划,区块之间产业同构、产品雷同现象突出,优势产业不明显,企业间关联度不够,竞争力不强,亩均投资强度、产值、税收等情况不尽理想;有的园区在建设之初为确保招商引资,引入了部分高能耗、高水耗、高物耗项目,在后期发展过程中,未能及时有效督促企业转型升级,致使用地集约程度不高;有的园区对管辖范围内用地情况的动态监管不够到位,随着企业频繁撤销、退出、转让,不少地块逐渐权属不清,部分企业因经营状况不佳、受利益驱使或转型升级需要,存在擅自改变土地用途的现象。

  (四)新政落地有待继续推进。目前,我市在产业用地政策层面的设计已较为全面,但由于各地产业发展程度存在客观差异,部分政策规定也有一定的前瞻余量,不同地区对政策红利的理解不一。需待弹性化供地方式、项目评价考核、出让起价确定等事项下放后,对既有工作程序进行配套调整。同时,存量工业用地分割盘活、转型升级、低效用地再开发等工作,也需要相关部门和单位在具体实践中逐步完成程序磨合。

  四、几点建议

  土地资源是发展之本、民生之基,对社会经济发展起着至关重要的支撑作用。随着杭州城市建设的不断加快,对土地资源的刚性需求将与日俱增,推进土地节约集约利用任重道远。

  (一)健全组织架构,形成长效用地管理机制。开展节约集约用地,是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神,深入推进生态文明建设的需要,是落实省委、省政府战略部署,保障“两美浙江”发展的需要,是从杭州市情出发,缓解土地供需矛盾,推进社会经济转型升级的需要。各地要切实提高对土地节约集约利用工作重要性的认识,在市推进土地节约集约利用工作领导小组统筹协调下,建立起政府主要领导负总责、分管领导具体负责、牵头部门组织协调、有关部门分工负责的领导机制和工作机制。成立相应组织机构,设立联席会议制度,协调解决工作推进中的重大问题,以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度,积极推动土地利用方式转变,破解土地资源瓶颈制约,为“美丽杭州”建设提供要素保障。

  (二)坚持资源节约,建立科学考核评价体系。基于国家对建设用地采取新增指标减量化和占补平衡提质化“双管齐下”的政策背景,“十三五”期间,我市新增用地计划指标将可能面临较大幅度削减,用地保障形势不尽乐观。必须高度重视对存量土地的盘活利用,通过潜力挖掘,向节约要空间,向集约要效益。强化“以亩产论英雄”理念,将实施“亩产倍增”计划与“三改一拆”“腾笼换鸟”“空间换地”等工作紧密结合,持续推进高产型工业园区建设。在挖掘经济效益的同时,兼顾土地利用的社会效益和生态效益。高效集约用地的标准不应只单纯体现在容积率,还应包括对能耗、就业、产出、开发强度、环境影响等各方面因素的综合考量。要通过全面、深入的调查研究,构建起科学、合理、符合地区实际的考核评价体系,引导土地要素资源向高效地区、优势行业、优质企业集中。

  (三)注重规划引领,提升园区管理工作质效。要坚持以规划为引领,加强园区规划与城市总体规划以及土地利用、环境保护等专项规划的有效衔接,进一步凸显园区集聚效应,形成产业竞争优势。持续推进城乡统筹,不断增强杭州都市圈对周边县(市)的辐射作用。以节约集约用地先进典型为样本,解剖麻雀,分析规律,总结推广成功经验,有力带动落后地区用地管理效能的提升。各园区管委会要定期开展土地利用变化情况调查,加强对土地供应和开发利用的动态监管,对圈而不用、产能低下的闲置土地和低效用地,充分运用收回、储备、再出让等方式盘活存量;对权属不清、功能临时改变的用地,开展土地确权,逐步厘清关系、明确主体,实施产业、规划论证,研究制定相关政策,采取疏堵结合方式予以解决。通过全面排查摸底,做到准确掌握情况,及时发现问题,有针对性地进行整改、提升。市国土资源局要结合园区优化整合提升工作,会同有关部门适时启动全市工业用地大调查。

  (四)强化上下联动,加快产业用地新政落地。2015年,国土资源部会同发改委、科技部、工信部、住建部、商务部等部委联合下发了《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)。我市在用地类型、供地方式、批后监管等方面的政策举措在国家层面的新政中得到了充分体现,产业用地管理创新实践获得认可。市级有关部门要以此为契机,进一步加强政策跟踪指导,做好新增工业项目准入审查、项目落地、履约监管、达产考核等文章,深化土地要素市场化配置改革。各区、县(市)政府要结合地区实际,抓紧制定产业用地管理实施细则,实现用地起价确定、战略性新兴产业审查、组织评价考核等事项的顺利承接,加快程序磨合,为产业用地转型升级创造有利条件。