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关于建立提交人大常委会讨论决定重大事项清单的思考

作者: 来源:上城区人大常委会 日期:2015-11-09

  宪法和法律赋予各级人大常委会的重大事项决定权,是人大表达意志、阐明立场、解决实质问题的一项根本权力,它对于坚持和改善党的领导、实现人民当家作主、依法管理地方事务、促进改革发展稳定,具有十分重大的意义。

  然而在实践中,决定权对于一些区县级人大常委会而言,并未得到充分行使。以上城区为例,区十三届人大常委会于2010年11月通过的《关于讨论决定重大事项的规定》(以下简称《规定》),以“列举条款+兜底条款”方式,就重大事项内容作了三方面框定:一是议而必决,即应当提请人大常委会审议事项,由常委会作出决议、决定,共10项;二是议而可决,即应当向人大常委会报告事项,常委会可以提出意见、建议,必要时可以作出决议、决定,共17项;三是议而报备,即应当征求人大常委会意见,并按照审批权限报请批准的事项,应当将批准情况报常委会备案,共5项。此外,《规定》的其他条款还对重大事项议案或报告的提出主体、提请程序、期限以及公开、监督、追责等,作了一定要求。

  自《规定》实施以来,截止今年6月,区人大常委会共作出决议决定45项,除去13项涉及代表、区长等职务性请辞的决定外,其他32项议决事项分别是:根据区委重大决策部署所作的决定2项;有关决算、计划、规划批准和预算调整的决议决定9项;有关换届选举、召开人代会、制定实施依法治区五年规划等加强民主法治建设的重大决策和部署的决议决定13项;法定由常委会审议决定或履职需要审议决定的其他事项8项。呈现出议决有一定数量,但明显偏向于批准类、程序性“规定动作”的情况,其占比达84.4%。这在一定程度上,也折射出区级人大常委会行使重大事项决定权存在的主要问题:实体性内容不多、主动性不强。

  要走出重大事项决定权“行使不充分”的困境,关键还是要摆脱“权力边界迷糊”和对“重大事项界定”长期反复的自我纠结。而建立“提交重大事项清单”制度不失为一个可以尝试的办法,因为它能解决具体“重大事项”谁来界定、如何界定并达成共识的前置性问题,确保权力行使顺畅。为此可从5方面着力:

  一、厘清边界,即厘清人大常委会自身的法定权力边界

  地方人大常委会的四大法定权力:立法权、决定权、监督权、任免权,其互为条件、互相作用、互相影响。共同点是都能就重大事项做出决定、批准或撤销的决定。不同点是决定内容的不同,即:内容属于立法方面的,归入立法权;属于人事任免方面的,归入任免权;属于监督过程中作出决定的,是监督程序的组成部分,《监督法》有明确的职权规定,是行使监督权的表现。不能归入上述三权的,应视为行使重大事项决定权。所以,从广义上讲,决定权涵盖了立法权、监督权、任免权中作出“决定”的决定权;从狭义上说,重大事项决定权又相对独立,处于四权的核心位置。尤其是对于没有立法权的区级人大常委会而言,主要通过行使决定权来行使地方的国家权力。

  在实践中,具体操作起来用的往往是“广义的决定权”,比如我们出台的《关于讨论决定重大事项的规定》,它所指的决定权是涵盖了监督权、任免权中作出“决定”的决定权。而在我们的潜意识中,在大家的长期争辩中,想努力做的往往又是“狭义的决定权”,是人大常委会独立的“重大事项决定权”。所以,我们要破题的也是后者,“重大事项清单”是相对于独立的“重大事项决定权”而言的。

  二、凝聚共识,即积极与区委和“一府两院”统一认知

  在厘清人大自身的权力边界后,与区委和“一府两院”达成共识极为重要。

  一是对“人大常委会决定权”的共识。必须认识到“决定权”最能体现人民代表大会制度的本质特征,认识到人民是通过国家权力机关来决定地方政治、经济、社会发展等各方面重大事项的。从国家权力基本运行关系看:人民委托人大,人大委托“一府两院”;“一府两院”对人大负责,人大对人民负责。责任链条中,“一府两院—人大—人民”三个环节依次相扣,人大决定权若是缺位,责任链条就会缺损。人大决定权也是宪法和法律的重要赋权,行权过程就是依法将党委意图通过民主决策转变为国家意志的过程,而绝不是向党委要权,与政府分权,更不是包揽行政事务,它是实现党的领导、依法执政的重要方式,是齐心协力、爬坡过坎的重要之举,区委和“一府两院”都应当大力支持。

  二是对“重大事项”的共识。“重大”即大事、要事、重大问题,是事关全局、长远、根本和人民群众迫切需要解决的问题;“事项”,有特指性、具体性特征,应该有具体的内容和确切的指向。对于实际工作中的“重大事项”,我们可分作“常规性”和“非常规性”两类。1)常规性重大事项,是法定的、是区人大常委会《关于讨论决定重大事项的规定》中列举的,属于“广义决定权”事项。2)非常规性重大事项,是围绕当下全区中心任务,严格遵循法治原则、大事原则、群众利益原则和实效性原则科学界定的,它着力反映了行政区域内全局性、根本性、长远性的问题和改革发展稳定中的重难点问题,可归属于“狭义决定权”事项。当然,法律既然赋予了人大常委会重大事项决定权,人大就必然拥有对“重大事项”的最终界定权。

  三、拓宽思路,即清单内容要在法律框架下善汲他人经验

  达成了上述“共识”后,在提请重大事项清单的具体内容上,我们在依据宪法通释给出的内容框架下,可进一步拓宽思路,汲取他人经验。

  宪法通释列出了下列事项可以作为重大事项来讨论、决定:1)本地区重大的改革事项,如机构和人事制度、社保制度、住房制度、医疗制度等改革;2)本地区重大的工程项目,特别是涉及本地政府较大资金投入的项目;3)一段时间内群众普遍关心的事项,如物价、产品质量、社会治安等问题;4)本地区行政区划的较大调整;5)本级行政机关的设置,如增加、合并、撤销等。

  从网上公开的可鉴经验看,广州市人大常委会已连续三年公布“年度讨论决定重大事项工作计划”。其中,2012年列5项,包括听取和审议荣誉市民人选、水价调整、城市规划、万亩果园保护发展、对外建立友好关系等报告;2013年列6项,包括听取和审议市医疗卫生设施布局规划、教育城规划建设、地铁建设与新型有轨电车规划建设、深隧排水系统工程建设、菜篮子工程建设、与外国城市建立友好关系等报告;2014年列4项,包括听取和审议市本级政府负有偿还责任债务举措和偿还计划、重大交通基础设施建设、行政区划调整、政府职能转变和机构改革情况等报告。尽管这是市级人大常委会行使重大事项决定权的“清单”,但清单内容之“实”足以让我们深受启发。而湖南娄底市人大常委会通过行使重大事项决定权,依法维护群众利益的个案,也令人刮目。据报道,随着城镇化进程加快,该市中心城区的中小学校70~80人一班现象普遍,“大班额”成为群众反映最强烈的问题。2014年6月,该市人大常委会主任会议形成一致意见:义务教育是重大事项,常委会将依法作出决定;7月,常委会作出了《关于娄底中心城区义务教育阶段最大班额控制目标的决议》,提出了三年控制目标及具体追责措施。经过连续两学期的有力监督,政府跟上了人财物配套措施,目前“大班额”成功“瘦身”。这次行权不只让当事人发出“行使决定权迫在眉睫”的无比感慨,也给我们以启迪,决定权既要多关注全局性问题,还要在某个具体重大事项上,尤其是重大民生事项上明确指向、有所作为。

  此外,近年来的反面事例也足引以为戒。一些地方政府辛苦张罗的“好事实事”,可老百姓不买账,批评意见不绝于耳,甚至实施中出现了对立、阻扰情况。尤其在地方公共治理的重大公共事项决策中,政府“为民办事,民不答应”的尴尬,突显了民意的缺失和政府重大事项决策的合法性危机。如:多地的环境项目事件,涉民决策的“半夜鸡叫”等。所以,将今年中央18号文件提到的加强民主法治建设的重大措施及区域发展总体规划、城镇建设、重大民生工程、重大建设项目等列入人大决定权的“重大事项清单”,不失为是尊重民意、表达民意,加强政府重大事项合法性决策与实施、化解矛盾与危机的有效途径。

  四、划定路径,即围绕“重大事项清单”拟定工作路径

  按照于法周延、于事简便的要求,在工作程序上,对于重大事项清单的选题、确题、议决及后续监督等,大致可分五步走:

  1.协商选题。“重大事项”主要源于区委全会的重大决策部署、年初人代会上人大常委会和“一府两院”工作报告所列事项,对于“初选清单”,其重大、重要性可借助“四长联席会议”先行充分沟通、商议,以避免点题方或选题方的倚轻倚重。

  2.列出清单。根据“初选清单”,政府工作由区政府常务会议讨论,初选出3-6件重大事项列入清单;两院工作因其相对的司法独立属性,可依法视情慎选。同时,清单需附事项入选的相应简要说明,如决策依据、阶段性目标、责任领导及责任单位等。

  3.评判确题。“重大事项清单”交由区人大常委会主任会议讨论,主任会议根据《关于讨论决定重大事项的规定》,充分考虑清单所列事项的合法性、必要性、可行性,从中确定2-4件,列入区人大常委会讨论决定的重大事项年度计划并对外公布,当然特殊情况下可临时动议。

  4.依法议决。常委会按计划、按程序、按《规定》审议重大事项。会前,充分调研,征求民意,选择确定表决方式;会上,充分审议或决定表决;会后,按照议而必决、议而可决、议而报备的不同情况分别处理。

  5.监督实施。凡列入常委会讨论决定的重大事项,其决议决定执行或审议意见落实,都须列为重点监督检查事项,尤其是需要跨年度执行完成的事项,应当进行持续性重点跟踪监督,并按照《规定》进行定期反馈、评价甚至追责,以维护决定及决定权的权威性与实效性。

  五、守土有方,即立足实际把握好实践中的“四个三”

  一要加强三方合力,即党委、政府与人大对决定权行使在思想上理解、行动上支持、工作上顺畅对接。中央18号文件明确提出,县乡党委要增强依法执政观念,善于把重大决策部署通过人大法定程序转化为国家意志。县乡人民政府重大决策出台前要向本级人大报告。实际上,这就要求地方党委能站在实现治理能力现代化的高度,自觉规范领导方式,对于决策后依法须由人大决定的重大事项,要主动建议提交人大讨论决定,使重大决策通过法定程序成为国家意志。要求地方政府尊重人大的重大事项决定权,建立健全主动提请人大及其常委会讨论决定重大事项制度,落实好重大决策出台前向本级人大报告的规定,每年初配合拟好“重大事项清单”,并认真执行人大的决议决定。而人大在制定行使重大事项决定权的相关工作计划、开展调查研究和形成决定草案之时,也要主动向区委请示汇报,切实将决定权行使与贯彻区委意图有机结合。同时尊重政府的行政权,注意向政府及时征求有关意见、通报有关情况、保持必要沟通和协调,取得理解和支持。

  二要避免三种倾向,即“该出手时不出手”、“不该出手时显身手”和“应急性仓促决定”的倾向。人大行使重大事项决定权,务必要牢记法定的重大事项和区委的重大决策,尤其是涉及我区改革推进和转型发展的重大需要,涉及我区人民群众切身利益的重大关切、重大建设项目和重大生态环境保护问题等,我们要有方向、有目标、有原则、有重点地行权,“该出手时就出手”。同时也要汲取其他地方的“前车之鉴”,防止由于过分强调人大决定权而不顾实际什么都作决定的现象,如安徽省霍邱县(贫困县)人大全票通过政府用6亿元奖励民营企业的“奖励门事件”等,对于那些不属于人大决定权事项,但因政府或推行难度较大、或各方意见不一、或需要人大“压阵”,而主动提交人大的事项,决不能越俎代庖地“显身手”,影响人大决定权的法定性和严肃性。此外,对于那些未列入年初“清单”而临时动议的重大事项,人大往往会为应政府之急、为避免影响经济社会发展而缺乏深入科学论证地“仓促”决定,这在一定程度上将影响讨论决定的质量,影响决定权权威,为此,当避则避,至少要留有程序上的“时间余地”。

  三要建立三项制度,即代表和公众参与制度、专家咨询制度、风险评估制度,以提高议决质量。党的十八届四中全会提出,健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。我们可将此论引用至人大决定权行使上。人大对于重大事项的讨论决定,在程序上、内容上、行文上,要求都更加严谨、专业、规范。而目前,由于人大工作力量偏弱,常委会组成人员受业务素质、专业水平、知识结构所限,审议较难议深议透,为此,议决内容调研论证的集思广益、借智借力尤为重要。建立代表和公众参与制度,可借助“线上线下代表联络站”、“代表带着议题进社区”、“主任接待代表”、“常委会联系代表制度”等平台载体,或者采取听证会、邀请与重大事项有密切关联的代表和群众直接参与讨论等协商民主形式,广集民意、广纳民智,使重大事项决定具有坚实的民意基础,增强决定的可行性、实效性。建立专家咨询制度,对于专业性较强的重大事项,要善于发挥专业代表、工委委员的专业特长,发挥现有财经、城建两个专业代表小组作用,挖掘代表所在的单位或行业所拥有的专家优势,也可以聘请专业人士建立专家库,充分听取他们的专业意见,形成专家意见报告,作为常委会议决参考,以增强决定的可操作性、权威性。建立风险评估制度,对于常委会将要作出的决议决定,必要时还可预先进行风险效益评估,如涉及全区人民的重大民生事项、重大利益调整事项等,以保障所做决定的合理性、科学性。

  四要强化三项措施,即民主公开、专项监督、绩效评价,以确保决定执行落实到位。强化民主公开,人大决定是人民意愿的依法表达,体现了社会的“最大公约数”,对决定的相关环节、过程和内容做到公开透明,扩大知晓度,有利于统一思想、凝聚共识,有利于化解矛盾、理顺关系,有利于接受公众监督、推动后续工作开展。强化专项监督,决定执行重在监督,要围绕决议决定的有效执行,定期不定期地持续开展视察调研、专项检查、专题审议、听取汇报等跟踪监督活动,防止重大事项决定的“头重脚轻”、“虎头蛇尾”。对于决议决定落实不力的单位或部门及其负责人,要敢于启用约见、询问、质询等法定刚性监督手段,确保决定执行的“不走样”、“不缩水”。强化绩效评价,一方面要组织代表和民众对人大重大事项决定及其监督落实进行评价,即是否科学务实、有否发挥作用、能否让群众满意,以不断提高重大事项的“清单”、议决和落实的质量;另一方面,人大常委会组成人员要对“一府两院”就重大事项决定执行情况进行考核评价,把评价结果作为人大对其任命干部开展履职评议、决定任免的重要依据,并提供给区委组织部考核领导班子和领导干部时参考,由此推动决议决定的有效落地。

  “探索建立提交人大常委会讨论决定重大事项清单”,加强重大事项决定权行使,是人大工作的创新之举,需要大胆尝试,并在摸索中不断地改进与完善,但究竟能否成为决定权有效行使的关键之举、破题之举,还有待时间和实践的检验。