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加强街道人大工作 促进基层民主建设 ——临安市街道人大工作的实践与思考

作者: 来源:临安市人大常委会 日期:2015-05-18

  为探索加强街道人大工作的有效途径,更好地发挥街道人大工作服务经济社会发展、促进基层民主建设的积极作用,前期,临安市人大常委会成立专题调研组,走访街道部分干部、代表及群众,召开街道党工委书记、人大专职干部及部分人大代表等多个层面座谈会,赴兄弟区(县、市)学习考察。本课题在回顾总结我市街道人大工作做法成效、查摆分析存在问题的基础上,提出对策建议。

  一、临安市街道人大工作的做法成效

  临安市共设锦城、锦南、锦北、青山湖、玲珑等5个街道,占全市18个镇街总数的27.8%。综观5个街道,经济社会发展呈以下几方面特点:经济总量“大”。5个街道总面积为436.41平方千米,仅占全市总区域面积的13.96%,但其经济发展总量在全市占据重大份额。2014年,5个街道GDP总和为149.76亿元,占全市比重的34.6%;规上工业企业共有330家、工业销售产值484.5亿元,分别占全市比重的57.8%、72.7%;国地两税收入28.74亿元,占全市比重的78.1%。工作任务“重”。5个街道基上由原乡镇成建制撤建设立,行政职权、财政体制等没有实质性变化。随着城市化加速推进,街道辖区项目建设等任务繁重,2014年,5个街道辖区内实施政府性投资项目共140个,占全市政府性投资项目总数的65%。社会管理“难”。5个街道共下辖11个社区、61个行政村和11个居民委员会,户籍人口18.87万人,外来人口11.2万人。人口密集,利益诉求多元,就业、医疗、教育等民生需求大,给街道辖区社会管理、公共服务带来压力和考验。

  街道成立后,市人大常委会及时设立人大街道工委。5个街道辖区现共有各级人大代表94名,其中,全国人大代表1名、省人大代表2名、重庆时时彩算法代表20名、临安市人大代表75名(含兼任两级以上人大代表职务)。通过多年的工作实践,我市街道人大工作积累了一些经验做法。

  1.工作保障不断加强。组织队伍方面,2009和2015年,两次市委人大工作会议出台的相关文件,都对人大街道工委干部配备、办公室设置等作出具体规定。人大各街道工委均以“一正一副”配备专职干部,下设办公室并配备1名专(兼)职工作人员。工作环境方面,各街道党工委适时听取街道人大工作情况汇报。人大街道工委负责人参加街道领导班子会议及党工委、办事处组织的其他重要会议和活动,与街道党工委、办事处同职享受同等政治、生活待遇。经费保障方面,各街道都将人大街道工委工作经费列入支出预算,落实代表联络站等场地及设备,保障街道人大工作顺利开展。

  2.制度机制逐步完善。从市级层面来看,2008年,常委会制定《临安市人大常委会街道工作委员会工作办法》,对人大街道工委机构设置、人员配备、工作职责等方面明确了12条规定。近年来,常委会坚持将街道人大工作纳入年度工作要点,坚持定期听取街道人大工作汇报、人大街道工委主任列席常委会会议及主任会议等制度。从街道层面来看,人大各街道工委结合实际细化职责任务,制定实施年度工作计划,建立代表学习交流、小组活动、督办建议、联系选民等制度。完善学习调研、信息宣传、档案管理等自身建设相关制度,保障街道人大工作有序运行、有效开展。

  3.代表履职渐趋规范。注重阵地建设。人大各街道工委规范提升代表联络站,组织代表定期接待选民,2012年以来,共收集意见建议294件,其中交部门办理95件。注重丰富活动。围绕群众关切的热点难点问题,组织代表开展视察、调研、检查等监督活动,定期组织代表参加结对帮扶、义务植树等社会公益活动,各街道每月组织代表集体活动均在2次以上。注重创设载体。人大各街道工委按照常委会的部署,组织代表参与“尽职尽心尽力、建设三美临安”“全力当好五员、助推五水共治”“环境提升年、代表干在前”等主题活动,激励代表提高履职能力,积极服务大局、服务群众。

  4.监督“试水”有序推进。2012年以来,人大各街道工委组织代表小组定向视察6个政府部门工作,监督促进部门依法行政、改进工作。2013年,人大锦北街道工委开展街道财政预决算监督试点工作。2014年,常委会出台街道财政预算监督试行办法,实现了街道财政预算监督全覆盖。今年,人大青山湖街道工委组织人大代表与党代表、政协委员等对街道2015年实事工程进行票决。人大玲珑街道工委组织人大代表与政协委员开展“联合视察”、街道辖区之间的“比较视察”,为深化街道人大工作作了有益尝试。

  5.服务大局已显有为。一方面,积极促进发展、改善民生。人大各街道工委都把“五水共治”“三改一拆”、城市建设管理等纳入工作议题。人大锦城、青山湖街道工委持续关注外来务工子女“就学难”问题,监督中小学招生工作,推动外来民工及创业者子女“有学上”。另一方面,主动维护社会和谐稳定。人大锦城街道工委组织代表全程监督城东新城征地拆迁工作,参加村级各层面代表会议,推动依法征迁、阳光征迁;人大锦南街道工委参与重大项目社会稳定风险评估,组织代表视察垃圾焚烧发电、横岭村移民下山等工作,既反映群众意愿心声,又宣传相关法规政策。

  二、当前街道人大工作存在的主要问题及原因分析

  近年来,我市街道人大工作虽然作了一些探索,也取得了一定成效,但受限于思想认识上的模糊、法律支撑上的不足、街道体制上的特殊等主、客观原因,还存在着一些亟待解决的问题:

  1.思想认识“欠深欠透”。随着城市化进程的加快,街道承担的经济发展、社会管理、城市建设等任务越来越繁重,客观上导致街道党工委重抓发展、重视显绩,而对于如何发挥人大街道工委作用,推进基层民主建设,为经济社会发展提供法治保障思考不深、研究不多。在工作分工上,有的安排人大街道工委干部分管征地拆迁、社会事务管理、城建规划等工作,从调查来看,人大街道工委干部从事人大工作精力占比为35%-60%;有的甚至认为人大街道工委设置是人事安排的需要,街道人大工作的地位作用尚未得到充分认识和普遍重视。从人大街道工委干部自身来看,有的还存在“配角”、“到站”思想(现有8位专职干部平均年龄为51岁,年龄最小的47岁、最大的54岁),主动作为意识还不够强,影响了街道人大工作的开展。

  2.履行职责“束手束脚”。从法理上看,街道办事处作为市政府的派出机构,地方组织法有明确规定。而对于人大街道工委工作,全国和省人大均没有制定相关法律和规范性文件,目前依据的只有2005年重庆时时彩算法常委会和2008年临安市本级人大常委会分别制定的两个办法,法律支撑不足,造成人大街道工委性质地位、工作职责不够清晰,与街道办事处关系模糊,尤其表现在开展监督工作时束手束脚。目前,人大各街道工委都以本辖区的代表开展视察、执法检查、听取汇报等形式开展监督活动,但在具体操作中往往遇到法律性、程序性不足的尴尬。由于对监督街道办事处工作存疑,加之客观条件不成熟、主观上有所顾虑,有些监督活动容易流于形式,如对街道财政预决算的审查监督,往往受财政报批程序、监督小组专业知识欠缺所限,导致监督效力不足。

  3.代表活动“不尴不尬”。一方面,由于街道都是县级以上人大代表,较之于乡镇(有本级人大代表)代表人数相对少很多,目前我市平均每个街道市人大代表人数为15人,造成代表活动的实效难以很好体现。如锦南街道共有6名市人大代表,其中3人为领导干部,3人为农村一线代表,组织活动时在代表参与率、听取和反映群众意见建议等方面都带来了“考验”。再如,推行代表票决街道实事工程,如果仅以人大代表作为票决主体,由于人数较少,容易造成票决的科学性、合理性乃至权威性不足,如果吸收党代表、政协委员、村(居)民代表等参与票决,组织的主体、票决的意义都不同于乡镇人代会代表票决政府实事工程。另一方面,少数人大代表主体意识、责任意识有待增强,法律法规和业务知识储备不足,也影响了代表活动的质量。

  4.工作联系上“若即若离”。从常委会层面来看,主任会议成员及人大机关工委联系人大街道工委的经常性、实效性还有待增强,日常联系、工作指导还不够紧密。对常委会工作和活动的参与,人大街道工委主任基本等同于镇人大主席。由于人大街道工委主任都不是常委会组成人员,对常委会及机关工作了解也相对不够充分,造成“只列席会议、不发表意见”的尴尬,参与度、融入度都还不够高。从人大街道工委层面来看,服务保障常委会履职的作用发挥还不够充分,往往囿于完成本街道人大年度计划安排的任务,对常委会依法履职、开展工作鲜有主动参谋建议。

  三、加强街道人大工作的对策及建议

  在全面深化依法治国,推动人大工作和人民代表大会制度与时俱进的新形势下,街道人大工作亟待破题,也必有可为。针对当前存在的问题,就加强和改进街道人大工作,促进基层民主建设,提出如下对策建议。

  1.从街道发展实际出发,切实提高做好街道人大工作的思想认识。基于街道经济总量大、财政收入占比高、城市建设任务重、社会管理难等实际,充分认识做好街道人大工作,是市人大常委会履职的有效延伸,是顺应人民群众多元诉求、推进基层民主建设的必要途径,也是促进经济持续健康发展、社会和谐稳定的迫切需要。从税收和政府性投资项目来说,去年,5个街道国地两税收入占全市的78.1%,全市政府性投资项目65%在街道,如果不发挥好街道人大协助常委开展调研、初审等作用,全口径财政预决算审查监督必然不全不深,甚至可能出现盲区。从城市建设管理来看,新城新区、重大项目都集中在街道,在城市建设任务重、管理难度大以及利益诉求更趋多元的新形势下,街道人大联系服务代表及群众、促进基层民主建设的责任更重大、任务更艰巨。人大街道工委要切实增强责任感、使命感,自觉摈弃“配角”、“到站”思想和懈怠情绪,通过积极履职、主动作为体现街道人大的地位、作用。要积极依靠党委重视支持,配齐配强人大街道工委干部,优化队伍结构。在下一次人大换届选举中,建议安排所有或部分人大街道工委主任成为市人大常委会组成人员。人大街道工委要经常、主动向街道党工委请示、汇报工作,争取街道党工委的重视支持,保证有足够的精力和时间从事人大本职工作。街道党工委要把街道人大工作纳入街道工作重要内容,每年至少安排2次专题研究人大工作。党工委书记要亲自负责和领导街道人大工作,尤其要支持人大街道工委探索监督方法的创新。

  2.从完善制度程序切入,不断增强监督工作实效。抓住“规范程序、增强实效”这个关键,注重把握好三个方面。一要完善监督授权程序。常委会根据实际和需要,以书面授权的形式,委托人大街道工委组织代表就某项重点工作或阶段性重要任务、社会热点等实施监督(也可由人大街道工委提出监督议题、组织方式等的建议,经常委会研究后书面授权)。代表在监督工作中提出的意见建议,由人大街道工委汇总梳理报常委会主任会议研究后,作为常委会的建议交由街道办事处或相关部门办理落实。这就从法理、程序上解决了人大街道工委开展监督工作底气不足、束手束脚的问题。二要突出监督工作重点。常委会要加强统筹指导,促进街道人大监督做到精选议题、精准发力。要推进街道财政预决算审查监督。加强对监督小组成员的业务辅导和培训,细化落实高效易行、便于操作的审查程序,借鉴“参与式”预算做法,推进街道预算监督规范化、公开化。要探索推行实事工程票决制。以人大代表为主体,吸收辖区内各层面人员代表,票决确定及公开街道年度民生工程、实事项目,并实施全程跟踪、绩效评估。要深化评议基层站所工作。常委会落实代表小组评议部门派驻街道辖区内的办事机构,人大街道工委牵头组织实施,评议结果、整改建议等向常委会报告并交主管部门研究。要加强代表议案建议督办工作。人大街道工委要组织代表对涉及本辖区的议案建议进行督办,深化专题询问、集体评议、满意度测评、约见承办部门负责人等举措,增强督办效力。同时,人大各街道工委要围绕城市建设管理、公共服务、产业发展等重点,每年落实相关议题,组织代表持续予以监督推动。三是要注重改进监督方式。人大街道工委要组织代表围绕监督议题,事先搞好调查研究;事中视情运用听取汇报、视察、检查、询问、评议等手段,增强监督刚性;事后要组织代表跟踪检查反馈建议落实情况。针对辖区内代表人数较少的实际,对一些涉及全市域、综合性较强的工作,可采用街道人大之间“联合视察”的方式,共同监督推动。

  3.从丰富完善载体着力,有效增进代表密切联系服务群众。搭建有效平台,着力引导代表主动访民情、听民声、解民忧。一要深化代表主题活动。人大街道工委要按照常委会代表主题活动的部署,结合街道实际,认真组织实施,把密切联系服务群众作为主题活动的前提基础和重要内容,引导代表积极投身到“环境提升年、代表干在前”、“已治理河流监督”等反映民意、惠及民生的具体活动中去。二要畅通民意诉求渠道。进一步发挥代表联络站功能作用,落实“代表接待选民日”制度,组织代表定期进联络站接待选民,收集意见建议,及时向有关部门反映群众的意愿诉求闭关督促办理落实;主动适应新媒体时代需求,推进网上代表联络站建设,通过人大代表电子信箱、微信、微博等载体,促进代表与选民互动更直接、更便捷、更高效。三要完善代表履职约束机制。完善落实代表履职登记及通报制度,人大街道工委要及时将代表走访接待选民、提出议案建议以及结对帮扶困难家庭、参加社会公益活动等情况及时登记并向常委会报告,由常委会向代表通报、向选民公开,并作为评选代表积极分子、换届时连任的重要依据。深化代表向选民述职活动,按照“每年分批述职、届末实现全覆盖”的要求,组织代表向选民报告履职情况,接受群众评议。四要坚持代表学习培训制度。人大街道工委在组织代表参加常委会举办的各类学习培训活动外,要通过代表小组集中学习、履职经验交流等途径,不断增强代表的主体意识、选民意识,提高为民代言、服务群众的能力水平。

  4.从发展基层民主着眼,积极推动提升基层治理能力。要重视发挥人大代表的优势和作用,推动基层治理法治化、规范化。一要加强宪法法律宣传教育。人大街道工委在组织代表带头学习宪法法律,发挥示范引领作用的同时,结合国家宪法日、普法教育活动、民主法治村(社区)创建等载体,组织代表宣传宪法法律,积极营造良好的法制环境,引导基层群众理性合法表达利益诉求,依法维护自身合法权益。二要搭建知情知政平台。街道办事处要定期向代表通报整体工作开展情况。由人大街道工委牵头,每年召开不少于2次议政会,以辖区内的市人大代表为骨干,会同村(居)民代表等其他人员及时了解相关情况,更好地监督推动街道的重要工作、重点项目和财政预决算编制、执行等。三要推动基层事务规范化管理。我市街道的行政村与社区数比接近1:6,现有的社区也大都由原村级组织翻牌设立,基层事务管理的规范化程度还有较大的提升空间。人大街道工委要根据行政村、社区不同实际,探索对村级财务管理、社区便民服务等方面的监督促进。四要促进基层矛盾纠纷化解。发挥人大街道工委在大调解格局中的作用,认真受理人民群众的来信来访,及时转交相关单位处理。街道在推进征地拆迁、环境项目建设等群众关切的热点、焦点工作中,重视发挥人大代表宣传员、监督员、调解员作用,促进社会和谐稳定。

  5.从改进领导方式入手,更好地促进密切联系、上下联动。常委会要坚持把街道人大工作纳入全市人大工作总体安排,定期听取街道人大工作情况汇报,强化工作领导。常委会开展重要监督工作、代表活动等,要加强对街道人大落实情况的检查,促进工作联动、整体推进。完善落实人大街道工委负责人列席人大常委会会议、主任会议以及人大机关会议等制度,进一步提高人大街道工委干部对常委会工作的参与度,并注重听取、吸收他们的意见建议。坚持和完善人大常委会主任会议成员、人大机关工委双重联系人大街道工委制度,通过经常走访、参加街道人大相关会议及活动等,掌握街道人大工作开展情况,通报常委会阶段性工作。根据我市镇多街少的实际,按照“宜统则统、宜分则分”的原则,在学习培训、交流考察以及开展上下联动工作中,视情统分结合、统筹安排。人大街道工委要主动服务常委会履职,认真落实常委会部署的工作任务,积极主动提出工作建议,对有关重要工作、重大事项、重点问题,必要时可提请主任会议研究或常委会会议审议,更好地发挥参谋助手作用。