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关于美丽乡村建设情况的调研报告

作者: 来源:西湖区人大常委会 日期:2013-12-02

  为配合西湖区人大常委会视察工作,区人大常委会副主任吴兴根带领部分农工委委员,先后赴区农业局、区风景旅游局、转塘街道、双浦镇等9个单位,通过听取汇报和召开座谈会等形式,对全区美丽乡村建设工作情况进行了调研。

  一、基本评价

  近年来,根据省市美丽乡村建设的统一部署,在西湖区委、区政府的高度重视下,区美丽乡村建设工作按照“强统筹、强特色、强推进”的要求,抓规划、排项目、定资金、明措施,有序有力实施各项建设计划任务,自2011年正式启动以来,已取得了明显的阶段性成效。以下几方面工作值得充分肯定:

  (一)突出特色,强化规划引领。一是坚持规划先行,结合区域特点和产业特色,编制了《西湖区美丽乡村建设总体规划(2011年-2015年)》,确立了“最美西湖·风情乡村”战略定位,提出了三墩平原湿地水乡、转塘龙坞和双浦湖埠山地茶乡、双浦东南部沿江渔乡等三大片区的村庄肌理规划理念,明确了转塘、双浦、三墩、留下所辖35个创建村社的相应整治模式和初步目标,以及环境改善、产业提升、特色培育和公共服务配套为重点的实施内容。二是在充分调研和论证的基础上,坚持“一村一方案”,根据各村实际,因村制宜制定每个村的整治规划方案,切实增强整治方案的可操作性。三是编制美丽乡村建设村落基础设施、公共服务设施设置目录指南,提出了13个大项、46个分项、157个子项的村落基础设施和公共服务分级配置的内容和标准,在国内第一次全面系统地对乡村基础设施和公共服务设施的设置进行规范化定义,为乡村整治提供了有效借鉴,也为后续单村整治规划的编制和项目设计提供了指导。

  (二)落实保障,强化政策支撑。一是按照全方位全覆盖高标准推进城乡一体化融合发展的要求,出台了《关于推进西湖区城乡一体化融合发展的实施意见》、《西湖区分类推进村庄整治争创美丽示范乡村工程实施方案》这两个“龙头”文件,进一步明确了整治目标和原则、模式和标准、申报程序、实施步骤、保障措施,以充分发挥政策的导向激励作用。二是为提高资金使用效益,强化项目资金使用监管,制定了《西湖区创建美丽乡村专项资金管理办法》、《西湖区创建美丽乡村整治类项目以奖代补管理办法》,2011年-2015年区(含之江)财政将共计安排3亿元资金,加大对农村地区环境整治、功能提升、生态保护、产业扶持、文明创建的投入和扶持力度。同时大力整合支农项目,将各类建设项目、资金优先安排于创建村,积极助推美丽乡村建设。三是配套出台了《西湖区美丽乡村创建工作领导小组成员单位工作职责》、《西湖区农村生活污水处理工程验收实施办法》、《西湖区美丽乡村建设工程项目管理办法》、《西湖区美丽乡村建设工作指导组(现场办)及分组方案》等一系列的规范性制度,强化制度的约束保障作用,进一步明确职责、落实责任,扎实推进美丽乡村创建工作。

  (三)注重结合,强化统筹推进。在开展美丽乡村建设过程中,注重与 “三江两岸”生态景观保护、西山国家森林公园建设,都市农业精品区、休闲旅游示范区、文创产业示范区打造等重点工作有机结合,加强宣传引导,强化统筹推进。一是狠抓项目推进。整合力量,突出重点,加强协调,扎实推进整治项目建设,两年来,西湖区72个美丽乡村建设计划项目中,已完工37个,正在建设7个。二是加快产业升级。结合无公害茶叶精品园区、渔业省级现代农业示范园以及休闲观光设施农业园建设,带动东江嘴村、灵山村、华联村等创建村的特色产业培育。发挥中国美院得天独厚的文创资源优势,辐射带动外桐坞村文创产业引入和传统农业转型升级,为农民增收致富提供支撑。三是注重宣传造势。为提高村民参与美丽乡村建设的热情,有关镇街组织村民小组长、村民多批次外出参观学习,通过整治实例提高村民的切身感受,统一思想,强化认识,从而让村民更积极主动地参与和支持美丽乡村建设。充分挖掘地方农耕文化、传统文化、历史遗存,大力开展开茶节、沼虾节等渔业、农事以及其他文化活动,展示乡村新风貌,营造乡村新风气,加强宣传营销,吸引游客参与美丽乡村游活动,进一步打响“最美西湖·风情乡村”的品牌。

  (四)建立机制,强化工作合力。一是纵向到底的领导机制。区级层面成立以区长为组长、2位副区长为副组长、24个相关部门和镇街主要负责人为成员的美丽乡村创建工作领导小组,并设立了创建工程指挥部,由分管区长担任总指挥,下设办公室、规划与建设工程指导组、产业提升与业态培育指导组等“一办五组”,进一步完善组织架构,全面落实责任主体。各成员单位按照职责分工,密切协作,合力推进。镇街、村社全面落实“一把手”责任制,将建设的目标任务逐项分解到人、到点。二是公开透明的监督机制。建立工作简报、动态通报和定期督查制度,实行建设项目公开、进度公开、标准和要求公开的“三公开”,定期邀请人大代表和政协委员进行专项视察,保障群众的知情权、参与权和监督权。三是协调合作的管理机制。落实指挥部例会、现场办公例会等制度,及时协调解决项目推进过程中的困难和问题。整合镇街、监察、财政、城管、住建(小型办)、文化、国土、农办等单位资源,在创建村成立现场工作指导组,加强对建设村环境整治的综合协调、项目推进的全面监管、规划设计的组织管理等。

  二、存在问题

  虽然西湖区美丽乡村建设工作取得了明显成效,但是在推进过程中依然还存在着不少困难和问题,特别是以下几个方面需引起政府高度重视并着力加以解决:

  (一)体制机制有待进一步研究。一是建设管理体制有待完善。如某个镇街中有些村社的美丽乡村创建工作是镇街直接在抓,有些则是上级部门负责主抓,同时还要接受区农业局、之江建设局、西山指挥部办公室等多个上级主管部门的业务指导检查布置,这样一方面是难免造成有时候有些工作应接不暇,另一方面是几家单位政策标准要求步骤可能不是完全一致,导致有时候工作开展不知所措。二是招投标市场有待规范。据反映目前招投标市场较为混乱,对一些串标的企业法人和非法买卖标的行为政府查处力度还不够。如个别镇街遇到的部分工程建设项目在村内实施的时候,一些村民就百般阻挠要求将项目交由他们来做,中标施工单位无奈也只好将标的卖给他们,然后他们再层层转包赚取差价,这样真正用于工程建设上的实际投入就相应减少,导致工程进度和质量难以保证,而有关部门对这种非法行为由于举证方面原因,也没有很好的措施办法进行查处。三是后续长效管理有待落实。虽然目前对农村地区环境长效管理有专项资金保证,但只涵盖了保洁这一项,对于路面堆积物清理等保序工作不在保障范畴,只能由村级自行承担。美丽乡村建设项目完成后,增加了许多景观和设施,村级相应增加了大量养护开支。如外桐坞村在风情小镇建设完成后,每年增加开支20-30万元,而村级集体实力又有限,目前只能由街道进行垫付。这样如果长效管理经费不能很好地解决,村级将由此造成新的负债,背上沉重的包袱,最终美丽乡村建设由好事变成了坏事。为此,后续长效管理不及时跟进的话,将带来很多问题和负面效应,美丽乡村建设已有的成果将前功尽弃,还招来群众的一片骂声,没有群众支持配合,后期建设工作开展难度将增大。

  (二)项目实施推进难度较大。一是项目实施前,部分道路、河道整治建设工程前期政策处理中,涉及一些建筑物、地面附属物拆除、青苗补偿等所需经费没有预算安排;另外,由于美丽乡村建设涵盖面广,整治类别多、现状复杂、受制因素多,包含规划、市政、水利、建筑、园林等诸多内容,而目前具备多项类别工程的设计资质且富有新农村建设经验的设计单位较少,并采取总包的方式,再加之不少建设工程系许多小项目整合而成,导致设计阶段对接过程延长,由此造成工程建设难以推进。二是项目实施中,有的村没有紧密结合村民需求进行项目论证,造成完成设计的施工图多次修改和完善;有的设计内容虽然作了前期对接,但在图纸交底时,受方方面面的利益驱动以及多种不确定性因素影响,难以统一工程设计范围、规模和标准要求,甚至在工程进场施工后,提出设计变更、工程量增加的意见,致使在统筹建设美丽乡村、把握目标定位上出现偏差。另外,部分项目由于先天设计不足,缺乏必要的地质勘测、物探等施工设计的前提准备,造成项目招标后变更量大、内容多,但是按照工程建设标准控制办法有关规定(“变更量超过10%的要经区长办公会议研究讨论”)来操作的话,这样势必造成了工程延期,有的甚至出现开工后就停工的现象。还有,在美丽乡村建设过程中统筹考虑不够周全,往往以村为单位,缺少以片、以线以及总体关联性的思考;在建设内容和时序上缺乏计划性、系统性、前瞻性,如个别村社去年刚刚完成的道路硬化,今年又要将水泥路面凿开,进行污水纳管、埋设自来水管等,导致重复建设和财政资金浪费。三是项目实施后,不少镇街都普遍反映,从今年开始财政部门在审核完工工程项目资金报销过程中手续较为繁琐,如果镇街资金不先行垫付的话,后续施工项目和进度将不能跟上。另外,个别镇街、村社一定程度上还存在着重项目建设、轻环境整治的情况,村庄环境治理工作有待进一步加强,特别是一些路面堆积物、视觉污染物等的清理拆除力度不够,“村容整洁环境美”的建设效果有待进一步提升。

  (三)要素制约有待进一步突破。一是计划项目资金安排与基层和群众的需求存在较大差距。由于美丽乡村建设规划定位较高,环境整治、公共服务、基础配套等工程量大,投入资金也相对较多,而按照美丽乡村建设项目资金管理要求,区、镇街需1:1配套,个别镇街反映因为整治村社多、整治任务重,资金配套压力较大,由此在排定建设计划时存在顾虑,只好“看菜吃饭”、有多少钱办多少事,而基层和群众要求加快建设的愿望又很迫切,由此显得心有余而力不足。另外,如某个镇街从2011年开始建设至今虽说已经覆盖了12个村,但其中4个村仅安排了一个项目,3个村仍未启动,与原计划2013年建成差距甚大,也为地方政府把握总体、村村平衡造成了一定困难。二是所有建设项目都没有农转用指标,用地都不是征用性质,而是结合各自实际,采取村集体向农户租赁承包土地、村民承包土地相互调剂等办法,租的、补的、不补的都有,形式多样,没有一个统一的标准和模式,虽然目前工作是做下去了,群众也没有什么信访反映,但是这样做的结果有可能会带来后遗症。三是作为实施主体的镇街将美丽乡村建设任务落实在一、二个农口系统的工作人员身上,由于人手紧张,造成疲于应付、组织协调管理工作较为薄弱;同时作为现场管理主体的村社懂建设工程的人员缺乏、精力投入不足,造成在个别项目上不可避免地出现监管不到位、项目推进速度和质量受影响的情况。

  (四)产业培育力度有待加大。近几年来,通过美丽乡村建设和加强宣传造势,区乡村旅游有了一定发展,但总体上乡村旅游产业特色还不明显,功能较为单一,大都以喝茶、吃饭、垂钓、棋牌等内容为主,游客逗留时间最多也就一天,规模小、档次低,产业链较短,辐射带动作用较弱。同时,农村其他新兴产业的培育和引进力度也还不够,美丽乡村建设尚缺乏持续有力的产业支撑。虽然近年来我们花了很大较大的人力物力财力,培育了外桐坞风情小镇、茶乡旅游休闲区、沿江休闲产业带等,但都还处于起步阶段,规模效应还不明显。如何面向众多创建村社,因地制宜指导各村以美丽乡村建设为契机,发挥好存量土地、房产资源、产业基础、地域优势等,发展“一村一品一特色”,实现产业转型升级,壮大集体经济和增加农民收入,将是一项迫切而艰巨的任务。

  三、建议意见

  今年年初召开的区委八届三次全会和全区城乡统筹暨旅游休闲大会,提出了“打造全省城乡统筹示范区、全国旅游休闲示范区和全域化景区”的战略目标,并就美丽乡村建设的意义作用作了强调,对相关工作作了具体部署。我们认为,要实现区委提出的有关战略目标任务,政府当前要着力抓好、加快推进以下几个方面的工作:

  (一)进一步加快项目推进。统筹安排、科学考虑建设项目、内容和时序,切实增强工作的预见性、系统性、实效性。在加快工程施工设计、紧抓组织项目招投标的同时,落实政策处理专项经费,以期做好项目建设前期有关工作。进一步加大财政扶持力度,充分发挥好财政资金“四两拨千斤”作用,同时要积极呼应、认真研究镇街提出的合理调整分担比例以及加快资金拨付手续的建议,确保工程建设顺利推进。在积极申报各类项目争取上级资金支持的基础上,确保各项配套资金落实,并整合各类涉农资金,发挥集成优势,集中投入美丽乡村建设。积极探索建立市场化、社会化投入机制,通过以奖代补、民办公助、一事一议等方式,集聚更多的资源、资金,引导社会力量参与到美丽乡村建设中来。突破用地瓶颈,积极向上争取政策,特别是争取更多的项目列入省市重点项目,争取更多的农转用土地指标用于项目建设。

  (二)进一步加强建设管理。建立完善考核激励机制,加强对部门、镇街、村社的考核奖惩,督促和激励各单位认真履职、扎实推进各项工作。调整完善建设管理体制,避免多头领导、政出多门,便于工作开展;同时要积极探索建设项目分级分类管理的模式,充分调动镇街、村社主体的积极性和责任心。采取区聘镇用、村用的办法,聘请专业技术人员作为业主方代表进行监督,加强对工程质量的现场监管。坚持并完善驻村工作指导组现场办公制度,加强信息交流、工作协调,及时解决项目推进中的问题和困难,特别是针对建设标准高、任务重的村社,部门、镇街、村社要全面联动,协同推进工程有序实施。充实一线工作人员,督促各施工单位加强施工力量,要求设计单位在设计前做好充分的调查和沟通工作,杜绝反复要求调整设计的现象出现。认真研究、积极采取有效对策,着力解决好工程变更和程序规范的矛盾,切实加强建筑市场监管,加大对违法行为的查处力度,确保工程建设依法顺利开展。

  (三)进一步做好后续工作。一要加强环境整治建设。大力整治改善生态环境和人居环境,巩固提升道路硬化、垃圾处理、污水治理、卫生改厕、村庄绿化等整治成果,加快城市基础设施的延伸拓展,推进农村地区路网、管网、河道的建设整治工作。建立健全长效管理机制,落实专项经费和责任主体,结合农村地区环境长效管理考核办法的出台实施,充分发挥已建的农村城管服务站优势,加强对乱搭乱建、乱堆乱放、乱贴乱挂等“乱象”的管理整治,实现村容村貌“五化”。二要完善公共配套服务。坚持项目带动的原则,依靠项目带动社会事业、公共服务的城乡统筹,全面提升农村社区服务中心和文教卫体等设施的功能,确保服务布局科学化、服务投入多元化、服务保障人性化、服务队伍专业化,促使城乡基本公共服务均等化。三要加大产业支撑。在规划基础设施、环境整治等项目建设的同时,统筹考虑产业布局发展,充分发挥规划对推动产业发展的引领作用。立足区域、产业、环境、资源等基础,紧密结合“三改一拆”、“四边三化”等重点中心工作,利用“三江两岸”生态景观保护建设、西山国家森林公园建设、西溪谷建设等大平台大项目建设契机,强化辐射带动,深挖产业发展潜力,坚持“一村一业、一村一品”,增强村级经济“造血”功能,促进农民增收,实现整治建设与产业推进完美结合,保持和实现美丽乡村建设有持续生命力。注重与旅游休闲、文化创意、体育健身等产业的融合发展,加大投入、加强引导、开发产品、推出精品(区块、线路)、强化营销,丰富乡村旅游内涵,串珠成链,顺藤结瓜,进一步提升乡村旅游的规模、档次和效益,形成点、线、面相结合的美丽乡村旅游发展格局。积极保护乡土资源,深挖文化底蕴,留存乡风民俗,突出体现农村文化特色,提升美丽乡村建设的品质内涵。通过以上举措,使西湖区美丽乡村实现绿水青山和金山银山“两全齐美”,成为可圈可点、可看可学,宜居、宜业、宜文、宜游的农民幸福生活家园和市民休闲旅游乐园,使美丽乡村成为美丽西湖的一张“金名片”。

  (四)进一步强化宣传引导。美丽乡村建设的主体是农民,主战场在村社。结合村社换届,进一步配齐配强班子队伍,提高基层干部在群众中的号召力、影响力、战斗力和凝聚力,确保有人干事、能干成事、不会出事,推动工程项目建设顺利实施。充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用,加强与群众的沟通协调,积极采纳村民、党员代表的合理意见,千方百计调动和激发农民的参与热情,使他们真正成为美丽乡村建设的实践者、受益者,从而凝聚人心、推进发展。加大宣传力度,广泛宣传美丽乡村建设中涌现出来的好人好事,推广建设成果和好的经验、做法,发挥典型引领示范带动作用,努力营造全社会支持配合美丽乡村建设工作的良好氛围,凝聚助推发展的正能量。